Actualités de l'Urgence - APM

Dans plusieurs arrêts rendus en formation plénière, la CAA de Paris a reconnu la responsabilité de l'Etat dans la constitution d'un stock insuffisant de masques avant la pandémie de Covid-19, ainsi que dans la communication gouvernementale sur l'inutilité du port du masque en population générale au début de la pandémie.

Elle valide ainsi l'analyse déjà adoptée par plusieurs juridictions de première instance mais là où ces dernières excluaient toute réparation, la CAA de Paris estime au contraire que ces fautes ouvrent droit à une indemnisation partielle pour les personnes ayant été "particulièrement exposées" au risque de contamination sans pouvoir maintenir de distances physiques avec les personnes potentiellement contagieuses.

Une partie des dossiers examinés en appel étaient ceux ayant abouti en juin 2022 à la reconnaissance de fautes de l'Etat par le tribunal administratif (TA) de Paris (cf dépêche du 28/06/2022 à 18:18).

L'une des affaires était portée par la veuve d'un médecin généraliste exerçant à La Courneuve (Seine-Saint-Denis), décédé à 61 ans le 23 avril 2020 à l'hôpital Bichat (AP-HP), à l'issue de plusieurs semaines d'hospitalisation en réanimation, un mois après avoir ressenti les premiers symptômes.

Dans l'ensemble des arrêts, la CAA de Paris estime d'abord qu'en "s'abstenant de maintenir à un niveau suffisant un stock de masques permettant de lutter contre une pandémie liée à un agent respiratoire hautement pathogène, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité".

La CAA rappelle notamment les recommandations émises en 2011, notamment issues du rapport sur "la veille et l'alerte sanitaires en France", publié par l'Institut de veille sanitaire (InVS, désormais intégré à Santé publique France), et de l'avis du Haut conseil de la santé publique (HCSP) relatif à "la stratégie à adopter concernant le stock Etat de masques respiratoires" du 1er juillet 2011.

Elle constate l'érosion progressive du stock stratégique constitué en 2009 pour faire face à l'épidémie de la grippe de type A (H1N1) et qui s'élevait alors à un milliard de masques chirurgicaux et 700 millions de masques FFP2, notant que les pouvoirs publics n'ont plus passé aucune commande de masques FFP2 après 2011 ni de masques chirurgicaux après 2013, avant d'abandonner la cible d'un milliard de masques en 2018.

La CAA reprend par ailleurs l'information retenue par la commission d'enquête du Sénat en décembre 2020 (cf dépêche du 10/12/2020 à 15:13), selon laquelle Santé publique France signalait le 24 janvier 2020 que les stocks stratégiques se composaient de 99 millions de masques chirurgicaux et d'aucun masque FFP2.

"Or la pertinence du port du masque comme moyen de protection dans le cadre d'une épidémie n'avait pas été remise en cause par les autorités compétentes de l'Etat. De même, il est constant que la nécessité de disposer d'un stock suffisant de masques de protection en cas de pandémie avait été rappelée par le groupe d'experts présidé par le Pr Jean-Paul Stahl dans son avis du mois de mai 2019", développe la cour (cf dépêche du 10/12/2020 à 14:24).

Pour la CAA, si l'objectif d'un milliard de masques pour faire face à une épidémie grippale était discutable, les autorités sanitaires n'ont pas pour autant "procédé à une évaluation du stock nécessaire pour faire face à une menace sanitaire grave, au regard des capacités de production et d'approvisionnement raisonnablement susceptibles d'être mobilisées dans un tel cas", tandis que le stock national combiné à ceux des établissements s'est révélé insuffisant.

Communication imprudente sur l'inutilité du port du masque

En matière de communication des autorités, les requérants reprochaient au gouvernement plusieurs déclarations courant février et mars 2020 selon lesquelles il n'était pas utile, en population générale, de porter un masque (cf dépêche du 27/01/2020 à 06:01, dépêche du 04/03/2020 à 17:18, dépêche du 03/03/2020 à 19:01 et dépêche du 05/04/2020 à 20:46).

"Si plusieurs instances, telles que la Société française d'hygiène hospitalière et le Haut conseil de la santé publique [HCSP], ont émis au début du mois de mars 2020 des avis recommandant de réserver le port du masque chirurgical et du masque FFP2 à des indications précises, compte tenu de la situation de pénurie existante, il n'en était pas moins connu que des personnes en période d'incubation ou porteuses asymptomatiques excrètent le virus et entretiennent la transmission de l'infection, de sorte que le port d'un masque constitue une mesure de prévention", souligne la CAA de Paris.

"Or plusieurs membres du gouvernement ont, à plusieurs reprises, déclaré publiquement entre la fin du mois de janvier et la fin du mois de mars 2020 non pas seulement que les masques devaient être réservés aux personnes qui en avaient le plus besoin, mais que le port du masque était inutile en l'absence de symptômes", relève la cour.

"Ces déclarations gouvernementales ont pu légitimement amener la population à s'interroger sur la meilleure conduite à tenir s'agissant du port du masque pour se protéger de la contamination par le virus" du Covid-19, ajoute-t-elle, estimant que l'Etat a bien commis une faute, même si les lignes directrices provisoires de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) ne préconisaient alors pas le port du masque et si la situation de pénurie des équipements de protection individuelle "devait conduire à prioriser le port du masque en fonction des personnes et des activités".

La CAA a toutefois exclu toute carence fautive de l'Etat s'agissant de la gestion de la pénurie de masques, de gel hydroalcoolique, du dépistage des personnes présentant des symptômes ainsi que sur la mise en œuvre du premier confinement.

Perte de chance pour les personnes très exposées

Contrairement au TA de Paris et au TA de Lille (cf dépêche du 24/08/2023 à 11:31), la CAA a ensuite estimé que ces fautes pouvaient avoir un lien de causalité avec les dommages subis par certains requérants.

Rappelant que l'émergence du Sars-CoV-2 a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'OMS le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars suivant, la CAA admet qu'en raison de "la forte contagiosité de ce virus" et du "caractère néanmoins aléatoire de sa transmission d'un individu à un autre, la possibilité d'échapper au risque de contamination revêtait, à la date des faits en litige, un fort degré d'incertitude".

"Toutefois, les personnes qui, sans qu'un comportement à risque puisse leur être reproché, établissent avoir été particulièrement exposées au virus, notamment du fait de leur profession, dans des conditions qui ne leur permettaient pas de maintenir des distances physiques avec les personnes potentiellement contagieuses, peuvent, le cas échéant, être regardées comme ayant été privées d'une chance d'échapper à la contamination", juge la CAA.

"Le préjudice résultant directement de ces fautes n'est alors pas le dommage survenu, mais la perte d'une chance d'éviter ce dommage. La réparation qui incombe à l'Etat doit, dès lors, être évaluée en fonction de l'ampleur de la chance perdue", souligne la cour.

Dans le dossier concernant le médecin généraliste, elle a ainsi relevé que le praticien avait "reçu de très nombreux patients, dont certains porteurs du virus de la Covid-19, durant le mois de mars 2020".

"En dépit des premières mesures alors prises par le ministre de la santé pour organiser la mise de masques chirurgicaux à disposition des professionnels de santé par l'intermédiaire des pharmacies, il n'a pu se procurer des masques pour se protéger, ainsi qu'en atteste l'une de ses patientes, par ailleurs infirmière, qui lui en a apporté quelques-uns le 18 mars, à une date à laquelle il avait très vraisemblablement déjà été contaminé", note-t-elle.

Faute de pouvoir "maintenir des distances physiques dans le cadre de l'examen clinique de ses patients" et dans la mesure où l'origine professionnelle de sa contamination a été reconnue par l'assurance maladie, le praticien a été "privé d'une chance d'échapper à la contamination", évaluée à 70% par la cour au regard de l'efficacité attendue du port des masques FFP2 pour lequel il avait un accès prioritaire.

Elle a donc condamné l'Etat à verser 28.000 euros à sa veuve et à ses enfants.

Dans un autre dossier, la CAA a reconnu la responsabilité de l'Etat à hauteur de 25%, à l'égard d'une patiente âgée de 92 ans, contaminée au décours de sa prise en charge dans une clinique et décédée fin mars 2020. Elle a estimé qu'elle avait été "particulièrement exposée au virus dans des conditions ne permettant pas le maintien de distances physiques, à une période où le personnel soignant, s'il avait disposé d'un nombre suffisant de masques, aurait été amené à en porter".

Elle a en revanche écarté la responsabilité de l'Etat pour une autre victime du Covid-19 qui vivait seule à son domicile et dont les conditions d'existence "ne l'exposaient pas particulièrement à un risque de contamination par le virus".

(CAA de Paris, arrêts n°22PA03993, n°22PA03991 et n°22PA03879)

vg/ab/APMnews