Actualités de l'Urgence - APM

Le Conseil d'Etat a ainsi annulé quatre décisions d'octobre 2023 de la cour administrative d'appel (CAA) de Paris, qui avait jugé l'Etat en partie responsable de la contamination de plusieurs personnes, dont un médecin généraliste décédé du Covid-19 au printemps 2020, en raison d'une série de fautes dans la gestion de la crise sanitaire (cf dépêche du 09/10/2023 à 11:49).

Dans plusieurs arrêts rendus en formation plénière, la CAA de Paris avait reconnu la responsabilité partielle de l'Etat dans la constitution d'un stock insuffisant de masques avant la pandémie de Covid-19, ainsi que dans la communication gouvernementale sur l'inutilité du port du masque en population générale au début de la pandémie.

Elle validait ainsi l'analyse déjà adoptée par plusieurs juridictions de première instance. Mais là où ces dernières excluaient toute réparation, la CAA de Paris estimait au contraire que ces fautes ouvraient droit à une indemnisation partielle pour les personnes ayant été "particulièrement exposées" au risque de contamination sans pouvoir maintenir de distance physique avec les personnes potentiellement contagieuses.

Saisi de pourvois par le ministère de la santé, le Conseil d'Etat a invalidé jeudi l'analyse de la CAA, concluant à l'absence de toute faute des pouvoirs publics, mais a également remis en cause son appréciation du préjudice des familles des personnes décédées.

La haute juridiction administrative rappelle d'abord les missions confiées à l'Etat par le code de la santé publique en matière de préparation aux alertes et crises sanitaires, conformément au 11ᵉ alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 relatif à la protection de la santé.

Elle souligne qu'il incombe ainsi à l'Etat "d'assurer une veille sur les risques sanitaires graves susceptibles de menacer la population et, afin de prévenir et limiter les effets sur la santé des différentes menaces possibles, de définir, en l'état des connaissances et au regard des moyens dont il dispose ou auxquels il peut faire appel, les mesures destinées à s'y préparer" mais aussi "en cas d'alerte ou de crise sanitaire, de prendre les mesures appropriées aux circonstances de temps et de lieux pour la protection de la population et la prise en charge des victimes".

La haute juridiction souligne ensuite qu'une faute commise par l'Etat dans la mise en œuvre de ces deux missions "est de nature à engager sa responsabilité s'il en résulte pour celui qui s'en plaint un préjudice direct et certain".

"Dans le cas d'une crise sanitaire liée à l'émergence d'un agent pathogène contagieux, le préjudice susceptible de résulter directement d'une faute commise par l'Etat dans la mise en œuvre de cette mission est la contamination par cet agent pathogène", analyse le Conseil d'Etat.

Or, ce dernier constate que la CAA de Paris, pour faire droit aux requêtes de familles de victimes du Covid-19, avait estimé que les fautes qu'elle avait identifiées n'étaient pas directement à l'origine de la contamination et que le préjudice consistait, pour les personnes particulièrement exposées, en une perte de chance d'y échapper.

"En statuant ainsi, alors que le préjudice […] est la contamination par l'agent pathogène, la cour a méconnu les règles qui régissent la responsabilité de la puissance publique et a commis une erreur de droit", constate le Conseil d'Etat.

Pas de faute sur la constitution du stock de masques

Reprenant ensuite l'intégralité des arguments avancés sur le fond, il développe une analyse à contre-courant de celle de la CAA de Paris sur le stock de masques, balayant certains arguments pourtant objectivés par les commissions d'enquête parlementaire conduites sur le sujet (cf dépêche du 10/12/2020 à 14:24 et dépêche du 10/12/2020 à 15:13).

Le Conseil d'Etat note que la France s'est dotée, "dès 2004, à la suite des premières manifestations chez l'homme du virus H5N1 et conformément aux recommandations de l'Organisation mondiale de la santé" (OMS) d'un plan "pandémie grippale" élaboré par le secrétariat général de la défense nationale et actualisé chaque année, prévoyant la constitution d'un stock d'un milliard de masques chirurgicaux destinés aux personnes malades.

Dans ses arrêts, la CAA constatait l'érosion progressive du stock stratégique constitué en 2009 pour faire face à l'épidémie de la grippe de type A(H1N1) et qui s'élevait alors à un milliard de masques chirurgicaux et 700 millions de masques FFP2, notant que les pouvoirs publics n'avaient plus passé aucune commande de masques FFP2 après 2011 ni de masques chirurgicaux après 2013, avant d'abandonner la cible d'un milliard de masques en 2018.

Pour le Conseil d'Etat, cette érosion s'explique par une révision du plan pandémie en 2011 destinée à tenir compte de l'épisode de grippe A en 2009, "alors que la réponse apportée à cet épisode était regardée comme ayant été surdimensionnée, en retenant comme orientation de privilégier la flexibilité et l'adaptation aux caractéristiques de chaque pandémie".

Il cite lui aussi l'avis du Haut conseil de la santé publique (HCSP) relatif à "la stratégie à adopter concernant le stock Etat de masques respiratoires" du 1er juillet 2011, recommandant "la constitution d'un stock tournant, impliquant la libération (par exemple vers les hôpitaux pour l'usage en soins courants) et la reconstitution régulière d'une partie du stock, et ce, compte tenu des durées de péremption de ces masques".

Le Conseil d'Etat constate que le plan révisé prévoyait "la constitution d'un stock national de masques destinés aux personnes malades et à leur entourage, géré par l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (Eprus), établissement intégré à Santé publique France à compter du 1er mai 2016, sans fixer de cible chiffrée, et [précisait] que l'acquisition d'équipements de protection individuelle pour la protection des personnels dans le cadre de leur activité professionnelle [relevait] de la responsabilité de chaque employeur, public ou privé".

En définitive, il constate qu'à partir de 2013, "la stratégie de l'Etat en matière de masques a reposé sur trois niveaux de stocks: un stock national stratégique de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches, des stocks tactiques zonaux de masques chirurgicaux et de masques de type FFP2 dans les établissements de santé destinés aux patients et aux professionnels de santé et des stocks de masques de type FFP2 constitués par les employeurs privés ou publics, dont les établissements de santé et médico-sociaux, en fonction de leur évaluation du risque pour leur personnel".

Il observe enfin qu'à partir de 2016, "les arbitrages rendus ont conduit à stabiliser le stock stratégique national à hauteur de 100 millions de masques chirurgicaux destinés aux personnes symptomatiques et à leurs proches".

Compte tenu de ces éléments, la haute juridiction a estimé que l'Etat n'avait pas failli à sa mission, estimant d'abord que la constatation a posteriori "de l'insuffisance du nombre de masques disponibles au sein du stock national pour répondre aux besoins de protection de la population lors d'une crise sanitaire particulière" ne caractérisait pas en elle-même un manquement.

Elle souligne à cet égard que la préparation à une crise sanitaire "est nécessairement tributaire des ressources et moyens que l'Etat peut raisonnablement allouer à cette mission, afin de faire face à un risque particulier parmi l'ensemble des différentes menaces".

Une communication adaptée compte tenu de la pénurie et des recommandations

Le Conseil d'Etat a également écarté les manquements des autorités dans leur communication au début de la pandémie de Covid-19.

Les requérants reprochaient au gouvernement plusieurs déclarations courant février et mars 2020 selon lesquelles il n'était pas utile, en population générale, de porter un masque (cf dépêche du 27/01/2020 à 06:01, dépêche du 04/03/2020 à 17:18, dépêche du 03/03/2020 à 19:01 et dépêche du 05/04/2020 à 20:46).

Mais pour le Conseil d'Etat, "la communication en deux temps des autorités publiques, qui a consisté, entre fin février et fin mars 2020, à préconiser que le port du masque soit réservé en priorité aux personnes symptomatiques et aux professionnels de santé, puis, à partir de début avril 2020, à inciter le grand public à porter des masques 'alternatifs', était cohérente avec les recommandations de l'Organisation mondiale de la santé, du Haut conseil de la santé publique et des sociétés savantes et adaptée au contexte de pénurie mondiale de masques", résume la juridiction dans un communiqué.

Le Conseil d'Etat s'est ensuite aligné sur l'analyse de la CAA de Paris, qui avait exclu toute faute dans la gestion de la pénurie de masques et de gel hydroalcoolique au début de la pandémie, en matière de dépistage des personnes présentant des symptômes ainsi que sur la mise en œuvre du premier confinement.

Suivant les suggestions du rapporteur public, il a donc annulé quatre arrêts de la CAA de Paris et rejeté le pourvoi d'une famille contre un cinquième, sans toutefois renvoyer l'affaire à la juridiction d'appel, mettant ainsi un terme au contentieux.

(Conseil d'Etat, décisions n°489593, 489594, 489596 et 489597)

vg/nc/APMnews