Actualités de l'Urgence - APM

Les travaux sur la modernisation du SI des Samu ont débuté en juillet 2010 après la remise du rapport relatif "à la modernisation des Samu" par le Dr Pierre Mardegan et sont entrés dans leur phase de réalisation en juin 2014, rappelle-t-on (cf dépêche du 08/01/2015 à 17:49).

L'objectif du projet est la mise en oeuvre d'une solution unique et mutualisée, où applications et téléphonie seraient intégrées et disponibles en mode service (SaaS) sur l'ensemble du territoire. Il repose sur deux outils: une partie télécom d'acheminement des appels, et la création d'un système de régulation médicale.

Le premier outil, baptisé "OTN" (opérateur téléphonique national), vise à sécuriser l'acheminement des appels téléphoniques aux Samu et à fournir des statistiques sur les appels entrants. Il est fourni par Orange Business Services (OBS), filiale du géant télécom Orange.

Le second outil est le portail SI-Samu. Il regroupe plusieurs outils collaboratifs pour fédérer les Samu, dont des outils de communication, une messagerie instantanée qui permettent de communiquer à l'échelon du plateau d'appels, local, régional ou national; des outils de gestion de crise.

Dans son rapport sur les grands projets numériques de l'Etat, remis mercredi à la commission des finances de l'Assemblée nationale et rendu public, la Cour des comptes rappelle que la durée et les coûts prévisionnels du projet étaient estimés à 13 ans et 290 M€ (millions d'euros).

Pointant ce projet parmi ceux présentant "des ambitions excessives", les magistrats de la rue Cambon insistent sur une "matérialisation d’ambitions démultipliées qui n’ont pas été hiérarchisées". "Ces projets [dont le projet SI-Samu] s’avèrent être les plus longs, les plus coûteux, les plus risqués. Ils s’écartent des orientations stratégiques posées depuis 2010, qui prônent le pragmatisme et la modularité", ont-ils complété.

Le projet se poursuit pourtant et en juin dernier, 77 Samu et 10 agences régionales de santé (ARS), représentant "5 régions complètes", étaient connectés au portail SI-Samu, rapportait à APMnews le directeur du programme, Mikaël Uguen (cf dépêche du 09/06/2020 à 10:20).

La Dinum a demandé l'arrêt du projet

La direction interministérielle du numérique (Dinum), en charge de la transformation numérique de l'État, y voyait dès le printemps 2016 "un programme ambitieux agrégeant, par nature de nombreux risques", rappelle la Cour des comptes.

"Son périmètre, particulièrement étendu, conduit à relever plusieurs défis: sur le plan fonctionnel (homogénéisation de pratiques aujourd’hui disparates dans la gestion de la régulation médicale et extension de la couverture fonctionnelle)", notait la Dinum en avril 2016.

La direction interministérielle avait alors répertorié ces enjeux: "sur le plan organisationnel (décloisonnement des Samu, interfaçage avec un écosystème complexe, forte mobilisation nationale de compétence métiers et SI, rôle d’éditeur de logiciel), sur le plan géographique (couverture nationale, métropole et DOM), sur le plan technique (refonte complète des infrastructures et services SI, télécoms, intégration des référentiels externes)", avant de conclure que "l’accumulation des difficultés que pose la conduite de ce programme rend son aboutissement incertain dans les conditions prévues".

"Le principe d’un nouveau rendez-vous était fixé à 2018 pour examiner les conditions de la généralisation de la solution", font savoir les magistrats de la Cour des comptes, soulignant que le projet était déclaré "en risque majeur au printemps 2018".

"Début 2019, le ministère a sollicité la Dinum pour réaliser une mission de sécurisation. Le rapport d’audit, rendu en juillet 2019, procède à des constats souvent sévères sur la conduite du projet, tant à l’égard des maîtrises d’ouvrage [assurées par le ministère des solidarités et de la santé et l'Agence du numérique en santé -ANS-, ex-Asip santé], que des deux sociétés industrielles prestataires. Pour autant, moyennant une réévaluation des coûts prévisionnels à 270 M€ (+ 44 M€) et du délai global du programme à près de 14 ans (+10 mois), les choix d’architecture apparaissaient toujours pertinents pour la Dinum", qui considérait encore le projet faisable en l'état, apprend-on également.

"En octobre 2019, la Dinum soulignait cependant au premier ministre que les travaux d’intégration de la nouvelle solution étaient difficiles et progressaient lentement et que les négociations financières menées par l’Asip santé (devenue l'ANS depuis 2019) avec les industriels étaient complexes et se prolongeaient", pointe la Cour des comptes, rapportant que la Dinum "a indiqué avoir demandé aux ministères sociaux, par courrier en date du 9 mars 2020, l’arrêt du SI-Samu et la reconstruction d’un projet maîtrisable".

Des problèmes de "maturité", de coûts et de ressources internes

Les magistrats de la rue Cambon soulignent que "des difficultés parfois rencontrées avec les prestataires peuvent trouver leur source, en amont, lors des phases préalables à la conclusion du marché", ce qui est le cas avec le projet SI-Samu.

Pointant "une mauvaise évaluation des coûts de développement", par l’administration pour des raisons budgétaires mais aussi par le prestataire "pour gagner coûte que coûte le marché", la Cour des comptes rappelle que cela "peut créer de graves difficultés lors de son exécution". "Ce phénomène est patent pour un des grands projets: le projet SI Samu, dont le niveau de risque a été considéré en 2019 comme maximal par la Dinum."

"Le coût réel de la solution a été sous-estimé lors de la phase de procédure concurrentielle avec négociation et les industriels se sont engagés sur des budgets irréalistes", avait d'ailleurs noté la Dinum dans un rapport d'audit.

"Le maître d’ouvrage [les pouvoirs publics, ndlr], tenu au respect d’un cadrage budgétaire, et l’un des deux prestataires se sont ainsi initialement accordés sur une charge de développement qui s’est révélée a posteriori massivement sous-estimée. L’autre prestataire reconnaît, quant à lui, s’être engagé sur un calendrier irréaliste."

En outre, la Cour des comptes a relevé "une forte insuffisance de ressources internes", menant à une "aggravation de la situation" pour deux grands projets numériques de l'Etat, dont celui du SI-Samu.

"La mission de sécurisation conduite pour le programme SI Samu indiquait en juillet 2019 qu’il était impératif à court terme de rééquilibrer le ratio entre ressources internes et externes travaillant sur le programme. Il était de 8% tous prestataires confondus et de 24% pour l’assistance à maîtrise d’ouvrage (Amoa). Il était recommandé de porter respectivement ces ratios à 20% et 30%."

Cette mission notait également que les ressources internes étaient "sous-dimensionnées par rapport à la maîtrise des fonctions clé du programme (en particulier les fonctions de type maîtrise d’oeuvre, test et intégration)", des constats qui avaient déjà été posés en 2018 "à l’occasion du contrôle par la Cour des comptes de l’Asip santé (ANS), maître d’ouvrage délégué du SI Samu", note la Cour.

L’audit de sécurisation du programme SI Samu soulignait également que la difficulté était d’origine budgétaire "et non liée à des difficultés de recrutement des spécialistes du numérique". "Le contrôle de l’Asip par la Cour des comptes soulignait que le recours à des prestations externes, outre les risques opérationnels et stratégiques de perte de contrôle des projets pilotés, entraînait un surcoût budgétaire net très élevé", commentent les magistrats de la rue Cambon.

L’économie résultant d’une ré-internalisation partielle était, elle, évaluée à 1,9 M€ par an pour le seul programme SI Samu.

"L’incapacité à trouver des marges dans la limite des plafonds d’emploi conduit donc à des situations de dépendance excessive à l’égard de prestataires de service, qui sont de surcroît financièrement plus coûteuses que le recours par l’administration à des recrutements", indique la Cour des comptes.

Enfin, l'institution a fait état de faiblesses de conception de certains projets -dont celui du SI-Samu- qui "ne peuvent être effacées par le seul recours aux méthodes agiles", notamment si l’organisme et les prestataires chargés du développement "n’ont pas l’expérience de ces méthodes dans un contexte de projets de cette taille".

Pour la Cour des comptes, "loin d’apporter une solution" ces méthodes dites "agiles" peuvent, au contraire, "contribuer à déstabiliser un peu plus un projet mal engagé pour d’autres raisons".

"La mission de sécurisation du programme SI Samu a montré la réalité de ces risques", a-t-elle souligné, appelant à "un renforcement utile de la supervision des projets et des activités numériques des ministères par la Dinum".

Cour des comptes, "La conduite des grands projets numériques de l'Etat"

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